秦巴新能源(统筹协调生态建设环境保护与矿产资源勘查开发)

——西藏、河南、海南调研报告

2011～2012年，调研组先后在赴西藏、河南、海南开展地质找矿新机制实施情况调研的同时，对生态建设环境保护与矿产资源勘查开发如何协调发展进行了专题调研。西藏自治区、河南省、海南省分别处于我国（西部、中部、南部），西藏位于世界屋脊青藏高原上，河南省位于中原大地，海南省四面环海，都是重要生态功能区、都处在重要成矿区（带）上，三省（区）在生态建设环境保护与矿产资源勘查开发上，既有共同做法，更有不同特点，总结三省（区）的经验，研究他们提出的问题，提出可行的政策建议，对于促进生态建设环境保护与矿产资源勘查开发协调发展有借鉴意义。

一、西藏、河南、海南生态建设环境保护与矿产资源勘查开发的基本情况

（一）西藏自治区

1.生态建设与环境保护情况

西藏自治区位于青藏高原的主体，素有“世界屋脊”和“地球第三极”之称，自然生态和地理环境独特，是我国重要的生态安全屏障。西藏特殊的地理环境决定了该地区生态系统十分脆弱，抗干扰能力低，自我更新能力差。国家和自治区历来重视西藏生态建设与环境保护，采取了一系列合理开发资源、有效保护环境的措施。2009年国务院颁布的《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008～2030年）》以及自治区相继颁布的《西藏自治区环境保护管理条例》等多项地方性环境保护法规的实施，使脆弱的生态环境得到有效保护。50多年来，西藏始终坚持生态建设、环境保护和经济建设的结合与协调发展。农业生产和资源开发与环境保护、生态建设同步推进；择优选择工业项目，加强污染防治；加强对资源开发、重大基础设施建设项目中的生态环境影响评价和管理等措施，产生了积极效果。

2.矿产资源勘查开发情况

西藏地处独特的大地构造环境，成矿地质条件优越，矿产资源丰富，矿产资源种类较多，矿产资源潜在价值万亿元以上。目前已发现矿种101种，矿产地2000余处，查明矿产资源储量的有41种，已开发矿种22种，18种矿产储量居全国储量的前10位，其中铬铁矿储量居全国之冠，铜的远景储量居全国第二位；锂、硼等11种矿产储量居全国前5位；铅锌矿、金矿、石油、铁、锂、钾盐等显示出良好的勘查前景；西藏地热能资源蕴藏量全国第一。近年来，在西藏境内发现了油气田，有望成为我国新的能源基地。

由于特殊的自然地理环境，野外地质工作条件恶劣，地质工作程度较低，矿产资源开发程度低，2010年西藏国内生产总值507.46亿元，居全国倒数第一位，人均居28 位，而矿业产值仅20亿元，只占4%左右。

（二）河南省

1.生态建设与环境保护情况

河南省位于广袤的中原大地上，自然生态环境优美，历史文化底蕴丰厚，地处我国内陆腹地，连南贯北，具有得天独厚的区位优势，是促进中部地区崛起的关键地区和承东启西的“加速器”。河南省委省政府高度重视生态建设和环境保护工作，把生态建设和环境保护作为加快中原崛起和河南振兴的重要抓手，2011年河南省贯彻实施《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号）和《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）文件精神，制定了《河南省环境保护“十二五”规划》，以环境保护优化经济发展，积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”（工业化、城镇化、农业现代化）协调科学发展的路子。2013年省政府印发《河南生态省建设规划纲要》（豫政〔2013〕3号），为努力建设生态环境美丽的河南提供了有力支撑，把生态建设和环境保护上升到事关全省经济社会发展大局的战略地位，形成了保持经济发展与环境保护相互促进的良好态势。河南省在处理好矿产资源勘查开发与生态建设环境保护二者之间的关系方面认识统一，政策到位，投入加大，取得明显效果。

2.矿产资源勘查与开发情况

河南省跨华北陆块和秦岭造山带两大地质构造单元，地层出露齐全，岩浆活动强烈，地质构造复杂，成矿作用多样，矿产资源种类齐全，是我国矿业大省，是国家重要的能源（煤炭、石油、电力）、有色、冶金、建材、化工工业基地。截至2010年年底，全省共发现各类矿产136种，已探明资源储量的矿产有99种，亚矿种104种。在已查明资源储量的矿产中，居全国首位的有钛矿（金红石矿物）、镁矿、钼矿、蓝晶石、红柱石等15种，居前5位的有47种，居前10位的有85种。目前全省已开发利用的矿产有90种，矿业产值连续多年居全国前5位，2011年实现矿业总产值1042亿元，占全省GDP的4.5%。河南省作为一个矿产资源大省，矿业经济是该省经济社会发展的支柱产业之一，矿产资源开发为该省的经济社会发展作出了较大贡献。

（三）海南省

1.生态建设与环境保护情况

海南省是我国第二大岛，是我国最小的陆地省和最大的海洋省，具有独特的地理特征和生态系统，海洋资源丰富，是我国重要的蓝色生态屏障，是我国矿产资源相对丰富且种类独具特色的省份，是南海资源开发的战略要地和前沿战略基地，具有资源优势和区位优势。

海南省森林覆盖率达60.2%，陆地自然保护区面积占全省陆地面积的7.23%。中部山区的低山及部分丘陵地带是资源赋存丰富的矿区或成矿区带，是维持海南岛生态安全的核心区域，约占全省土地总面积的28.5%，正确处理资源开发利用与生态环境保护的关系至关重要，近年来该省在矿产资源勘查开发中的生态建设和环境保护等方面做了大量工作，成效显著。省委、省政府高度重视生态建设与环境保护工作，把生态优势作为未来发展的立足点，相继出台了《海南省环境保护“十二五”规划》、《海南省生态功能区划》、《海南省中部山区国家级生态功能保护区规划》、《海南省海洋功能区划》、《海南省近岸海域环境功能区划》等一系列文件，统筹经济社会与环境保护的整体协调发展。

一是统筹规划，谋求协调发展。通过合理规划、科学论证协调生态保护与矿产资源勘查开发关系，推进生态工程建设。二是提高资源开发准入门槛，坚持大企业进入、大项目带动、高科技支撑的发展战略，从审批和发证源头上严把环境关。三是加大资金投入，构建和谐绿色矿山。2004～2011年年底，已投资治理资金9031.18万元，计划治理面积1356.92hm2，已完成治理面积1159.4hm2，占计划治理总面积的85.44%。

2.矿产资源勘查与开发情况

海南省地质地理条件独特，资源储量相对丰富，多个矿种在全国占有重要地位。全省共发现各类矿产88种，有工业储量的矿产70种。已探明列入资源储量统计的矿产有56种，矿产地426处（大型67处、中型120处、小型239处），其中玻璃用砂、钛铁矿砂矿、锆英石砂矿、油页岩、海域石油天然气、富铁矿、高岭土、红柱石、铝土矿等保有资源储量列全国前10位。该省目前已开发利用的矿种有29种，2011年全省矿业总产值514.7亿元（其中矿产采选业产值39.1亿元，矿产炼制加工业产值475.6亿元），占全省GDP的20.46%。

二、西藏、河南、海南生态建设环境保护与矿产资源勘查开发的特点

（一）西藏自治区

西藏既是我国重要的生态功能区，又处在世界著名的成矿带上，实现生态建设环境保护与矿产资源勘查开发意义重大。尽快摆脱落后面貌，迅速走向现代化，是西藏经济发展与社会进步的必然要求，也是西藏各族人民的强烈愿望。西藏地处青藏高原，地理环境特殊，生态环境十分脆弱，保护自然资源的再生能力，改善生态环境质量，确保自然生态系统的完整性及良好的调节能力，确保生态安全和经济、社会、生态的和谐统一、协调发展，是西藏现代化发展的重要内容和可持续发展的战略选择。

西藏的生态建设与环境保护既不能用停止发展来维系，又不能用破坏生态环境来换取经济发展的短期效应，只能遵循经济社会发展的规律，坚持经济建设和生态环境保护并举，在保护中求发展，在发展中重保护，实施可持续发展战略。生态建设与环境保护必须是积极、主动、动态的，而不能是被动、保守、封闭的，不能以保持脆弱的原始自然状态为由，拒绝一切人与自然生态环境的交流互动，阻碍西藏经济社会的发展和人民生活水平的提高。在走向现代化的进程中，西藏在积极发展优势矿业过程中，应正确处理好资源开发利用与生态环境保护的关系，促进经济增长方式的转变。

西藏实施符合自身特点、发挥区域优势的可持续发展战略，依据资源环境承载力，以“点上开发”，促进“面上保护”，坚持生态建设、环境保护和经济建设紧密结合、协调发展，推进资源节约型和环境友好型社会建设。在“十一五”取得重要发展的基础上，西藏“十二五”经济社会发展规划对资源环境保护与经济社会发展作了统筹安排。“十一五”期间西藏统领经济社会发展大局，经济、社会、生态、民生保持跨越式发展，地区生产总值年均增长12%以上，农牧民人均纯收入年均增长13%以上，生态环境进一步改善。耕地保有量保持在35.4万hm2。主要江河湖泊水质、城镇空气质量保持优良。天然林、原生植被得到有效保护，新增人工林地26万hm2，重点地区土地、草场沙化退化和水土流失状况得到明显遏制。

1.加强生态文明建设，构建国家生态安全屏障

一是统筹推进生态环境保护、经济发展、社会进步、民生改善，着重抓好生态建设、生态经济、生态补偿、节能减排等关键环节，加强防灾减灾和应对气候变化能力，强化生态环境保护与建设，优化区域生态格局，促进生态系统良性循环。建设生态西藏，建设国家重要的生态安全屏障。二是加强生态环境保护，维护重要生态功能，建立大江大河源头重要生态功能保护区，加大大江大河源头区草地、湿地、天然林保护力度，采取生物和人工措施，实施森林、草地和湿地生态系统功能恢复工程。加快自然保护区规范化建设。三是建立生态补偿机制，积极衔接落实中央财政森林生态效益补偿基金政策，逐步提高国家级公益林森林生态效益补偿标准。全面建立和完善草原生态保护奖励机制。衔接落实中央财政对江河源头等重点生态功能区均衡性转移支付政策。加大对自然保护区、重要生态功能区、重要战略储备矿产资源所在地财政补贴力度。建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。促进生态经济和循环经济发展，坚持经济生态化、生态产业化，积极发展生态经济。充分利用高原独特的生态资源优势，积极发展农牧业特色产业和高原生物产业。

2.积极发展优势产业

以“点上开发”促进“面上保护”，加快培育战略支撑产业，有重点地发展优势矿产业。加强战略性矿产勘查工作，认真实施《青藏高原地质矿产调查评价专项规划纲要》、全国危机矿山接替资源找矿等中央财政地质勘查专项，地热、铜矿、钾盐开发已初具规模，产生了良好的经济效益和社会效益，积极组织实施青藏高原地质矿产调查与评价，进一步加大优势矿产资源和石油、天然气等能源资源的勘查评价，摸清资源潜力，积极建设重要的战略资源储备基地。做大做强做精旅游业，充分利用西藏丰富独特的自然、文化资源，大力提升重要的世界旅游目的地地位和品质，坚持旅游与文化、生态相结合，突出“高山、雪域、阳光、藏文化”主题，优化旅游空间布局，加快形成拉萨历史文化旅游中心和林芝生态旅游中心。

（二）河南省

河南省近年来持续探索以生态文明建设为统领，以不牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“三化”协调发展的新路子，取得了新的突破，获得了新的启示。国务院出台的《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号），充分肯定了河南的经验，对河南乃至全国生态文明时代经济社会可持续发展均具有重要的指导意义。

1）河南省把生态文明建设贯穿到经济、政治、文化、社会建设中，整体推动工作，以建设高效生态经济示范市为载体，推进河南省经济转型升级，开启河南省发展新阶段。2013年1月15日河南省政府又下发《河南生态省建设规划纲要》，以生态省建设作为生态文明建设的载体，也是建设和谐中原经济区的重要标志，构建完善的规划体系，把生态文明建设融入中原经济区建设全过程，优化国土空间开发格局，构建绿色高效的生态经济、可持续利用的资源支撑、全防全治的环境安全、山川秀美的自然生态等体系，树立绿色、低碳、可持续的发展理念，坚持在发展中保护，在保护中发展，走绿色发展之路，努力建设绿色中原、生态中原、美丽中原。

2）近年来河南省政府审时度势，科学规划，制定了合理的中长期《矿产资源总体规划（2008～2015）》，《规划》较好地处理了矿产资源勘查开发与生态建设环境保护的关系。河南省通过深化资源环境承载力理论研究，指导省内矿产资源勘查开发与生态建设环境保护，不断加大地质环境保护与治理投资力度，较好地解决地面塌陷、山体采石破坏和地质灾害等问题。建立和维护人与自然相对平衡的关系，使地质环境与社会环境、经济环境协调发展，已取得较好成效，出现了不少矿山环境治理的典型（如商丘永城市）。

（三）海南省

海南省设国土环境资源厅，是目前全国各省（区、市）唯一设置国土环境资源统一管理的省份，也是全国唯一由一个政府部门统一管理全省地质勘查队伍的省份，为生态建设环境保护与矿产资源勘查开发协调发展建立了体制保障。国务院《关于推进海南省国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发〔2009〕44号）提出，海南省要坚持生态立省，环境优先，在保护中发展过程中，在发展中保护，推进资源节约型和环境友好型社会建设，探索人与自然和谐相处的文明发展之路，使海南省成为全国人民的四季花园，成为全国生态文明建设示范区。海南省国际旅游岛建设发展过程中，地质工作承担着重任，地质工作要服从于服务于海南省经济、社会、生态、民生发展，保障促进生态建设环境保护与矿产资源勘查开发协调发展。

环境保护和资源开发“双赢”是一个难题。海南积极以独特生态资源优势和生态省建设成就为基础，大胆探索适合海南省情、具有海南特色的发展道路和发展模式。一方面，海南省生态环境脆弱，需要保护，需要建设；另一方面，海南省需要发展，经济、社会、生态、民生都需要发展支持。海南省在推进海南国际旅游岛建设的同时，提出了大企业进入、大项目带动、高科技支撑的发展战略，勘查开发矿产资源也是重要的发展举措。

1.科学论证协调生态保护与地质勘查

海南省中部山区是国家级生态功能自然保护区，是维护海南省生态安全的核心区域，同时又是省重要的矿产资源成矿区（带），如何在保护生态系统的基础上，开展矿产资源勘查开发工作，海南省开展了“海南中部山区矿产资源勘查设置可行性论证”，在全面分析中部山区生态敏感性、生态功能区划和矿产资源勘查开采规划基础上，运用地理信息系统空间分析功能，进行叠加分析，划分出生态保护区和矿产资源勘查区，进而划分出矿产资源勘查生态禁止区、限制区和许可区，为矿产资源勘查开采规划实施奠定基础。

2.坚持“点上开发”促进“面上保护”的指导思想

在既是重要生态功能区又是重要成矿区带上坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，以“点上开发”促进“面上保护”。海南省在充分论证的基础上，选择海南西南昌江县-东方市整装勘查区。点上开发采用先进技术，严格的环保，一流的队伍，节约集约利用资源，已取得良好的经济效益和社会效益，促进了海南省的面上保护。

3.建立生态补偿机制，制定绿色矿业制度

初步建立了生态补偿机制，制定了绿色矿业制度，有力地推动了资源开发中的环境保护。海南省琼西金矿，基本达到零排放，获国家科技进步二等奖；抱板金矿获海南省科技成果转化一等奖。

三、西藏、河南、海南生态建设环境保护与矿产资源勘查开发的差别

1.三省（区）资源环境承载力差异显著

课题组实地调研过程中，对西藏、河南、海南三省（区）资源环境承载力现状进行了调查。承载体主要选择土地资源、水资源和矿产资源3个要素，承载对象主要选择人口、产业和排污3个要素进行调查，对比研究。从表1中可以看出，西藏、河南、海南三省（区）承载体土地资源、水资源、矿产资源和承载对象人口、产业、排污等方面较大差异。

表1 资源环境承载力调查表（2010年）

（1）人均占有资源量差异

从西藏、河南、海南三省（区）人均占有的土地、水资源、矿产资源潜在价值来看，因西藏人口数量较少，土地、水资源丰富，矿产资源潜在价值较高，人均土地、水资源、矿产资源潜在价值占有量最高；河南省人均土地、水资源量较少，矿产潜在资源价值高；海南省人均土地、水资源在三省（区）中处于中等水平，人均矿产资源潜在价值较低（表2；图1）。

表2 三省（区）人均占有资源量主要对比参数（2010年）

图1 三省（区）人均占有资源量主要参数对比图

（2）经济活动差异

西藏矿产资源丰富，矿产潜在价值高，但矿产资源勘查开发程度低，人均矿业产值相对低；河南因矿业勘查开发程度大，人均矿业产值高；海南矿产资源潜在价值低，人均占有资源潜在价值较低。

西藏生产力发展水平落后全国其他地区，人均GDP较低；河南、海南经济社会发展水平程度较高，人均GDP高于西部地区。

人均排污与经济社会发展程度呈正相关。西藏目前发展水平低，人口稀少，人均污水排放目前控制比较稳定，污染相对低；河南、海南发展程度高，人均GDP污水排放量都很高，其中海南最高（表3；图2）。

表3 三省（区）经济活动主要对比参数（2010年）

图2 三省（区）经济活动主要参数对比图

（3）资源环境承载力差异分析

以土地资源为承载力基底要素，通过单位面积土地资源所能承载的人口、经济总量和污水排放量对比分析（表4；图3）可以看出，资源环境承载力水平与生产力水平直接相关。

西藏地处我国西南部，土地资源广袤，地广人稀，而资源开发程度低，发展相对滞后，所承载的经济活动量较少，地均人口、地均GDP、地均排污量均较低。

河南地处中原，是重要的农业区，粮食产量位居全国前列，单位土地面积承载人口数量过高，地均 GDP 在三省（区）中最高，工业相对发达，地均污水排放量也最高。

海南陆域面积小，处于我国东南沿海发达地区，地均人口、地均GDP均较高，地均废水排放量也较高（表4；图3）。

表4 三省（区）资源环境承载力主要对比参数（2010年）

图3 三省（区）资源环境承载力主要参数对比图

2.实行差别化管理，实行区域协调平衡发展

通过比较分析可以看出，我国地域广阔、区域资源环境禀赋差异很大，资源环境承载力形成明显自然分区，加之区域间经济发展水平不同及社会文化的差异，必须实行差别化管理，实现区域协调平衡发展。

不同区域资源环境禀赋差异，生态价值与生产力价值取舍要有不同侧重。像西藏地区，生态价值应比生产力价值更为重要，过分追求经济利益而忽视生态环境问题，带来的不只是对区域内的影响，而是关系全国生态环境质量；而同样要加快发展，途径是选择优势产业，以“点上开发”促进“面上保护”。海南省力图以资源环境“双赢”构建旅游岛链，已是我国经济发达地区，贯彻实施科学发展观已形成的共识，即生态优先，保护中发展，发展中保护，促进资源节约型和环境友好型社会建设。河南实施中原崛起战略，在新“三化”建设过程中正确处理经济发展与资源环境保护的矛盾，完全能够在保护好环境的条件下实现经济的发展。这些完全取决于生态价值和生产力价值的平衡，取决于建立在资源环境价值平衡基础上的政策导向，取决于与区域整体经济发展不同阶段、不同水平相适应的不同管理方式和政策措施。

四、统筹协调生态建设环境保护与矿产资源勘查开发的建议

1.以生态文明建设统领环境保护与资源开发

要以党的十八大报告提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”中国特色社会主义事业的总布局和建设生态文明要在尊重自然、顺应自然、保护自然的前提下开展经济社会建设的要求，优先保护生态环境，合理部署矿产资源勘查开发，实现生态建设环境保护与矿产资源勘查开发协调发展。

目前环境资源利用存在两个层面的问题。在认识层面，由于对环境的资源属性认识不足，环境价值不能全面体现，导致环境资源缺乏明确、清晰的产权。在实际操作层面，人们认识到使用者应该支付环境成本，但是往往只考虑正常的环境资源使用成本，而忽略了使用资源过程中对环境造成的污染和破坏的补偿成本。使用者在消费环境资源时造成的环境污染和破坏，其补偿往往由社会承担，使环境成本外部化，势必造成环境资源的浪费及过度使用。随着经济社会发展进程加快，能源资源消耗和污染物排放还会刚性增加，资源支撑能力和环境承载能力面临严峻挑战。因此，必须明确界定环境产权，将环境资源成本内部化，形成“谁使用谁付费、谁破坏谁治理”的补偿机制。

国土资源工作需要以生态文明建设为指导，统筹资源开发与环境保护，建立健全资源环境成本计量标准，将资源环境使用成本纳入国民经济发展总成本，纳入GDP核算体系，遏制对资源环境的破坏性、掠夺性使用和过度开发使用。

2.以新的资源环境价值理论指导环境保护与资源开发

生态文明是人类社会与自然生态系统和谐相处、平等共生、持续发展的文明形态，这种文明形态不仅表现在人类社会的物质、精神、制度成果上，也表现在自然生态系统的存在与发展状态上。生态文明时代，资源环境价值不再仅仅体现为人类从事商品交换活动的计量工具，还体现为人类健康生存的基本环境质量保证，以及维持自然生态系统自身平衡与发展的功能。

生态文明时代的资源环境价值按其保护生态与保障发展的功效不同区分为生态价值与生产力价值。资源环境生态价值与生产力价值对立统一于资源环境。保护环境就是保护生态价值，开发资源则体现为生产力价值，二者在生态文明发展过程中互为消长。人类要在生态价值实现过程中生存，更要在生产力价值实现过程中寻求发展，只有在生态价值与生产力价值同时实现的前提下，生态建设环境保护与矿产资源勘查开发才能协调平衡，才能实现矿业可持续发展。生态价值与生产力价值平衡是永续发展的根本保证。

3.做好国土规划，优化国土空间开发格局

在资源环境承载力评价基础上搞好国土规划，优化国土空间开发格局。资源环境承载力是一个地区一定时期在确保生态可恢复与可持续并满足人类需求的资源环境的数量与质量能够承载经济社会可持续发展需求的能力。资源环境承载力评价是确定一个地区对人口数量、经济总量、排污总量等承载对象所能承受的规模。资源环境承载力具有区域性特征和动态性特征。资源环境承载力对经济社会发展具有引导和约束双重作用。

我国地域广阔，不同区域资源环境开发利用因其资源环境禀赋特征而不同，东、中、西部地理区位、自然条件差异显著，经济发展的地区差异日渐明显。实现不同资源环境禀赋条件下区域经济社会均衡发展，要建立在区域资源环境承载力评价的基础上，实行差别化管理。

通过资源环境承载力评价，在资源环境承载力自然分区的基础上，按照人口资源环境相均衡，经济社会经济效益相统一的原则，划分出不同地区以生态环境保护为主、以资源开发为主和城乡宜居的功能定位，分别确定资源开发强度和资源环境保护补偿指标的差别化目标，作出国土规划，在国土规划指导下，分别作出环境保护规划和矿产资源规划，付诸实施，实行差别化管理。发挥规划调控作用，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀，优化国土空间开发格局。

4.以“点上开发”促进“面上保护”

在我国如青藏高原、大小兴安岭、秦巴地区等既是主要的生态功能区，又处在重要的成矿区（带）上，坚持生态环境优先，在保护中发展，在发展中保护，要以“点上开发”促进“面上保护”。要根据国家和区域经济社会发展要求，依据生态环境承载力和矿产地规模等因素，统筹兼顾“点上开发”和“面上保护”。

“点上开发”要以最严格的准入门槛，最先进的管理理念和管理办法，最严格的生态保护措施，依靠科技进步，节约集约利用资源，与矿产资源所在地人民共享开发效益，共同保护生态环境，建设和谐矿区。

“点上开发”在获得经济社会效益的同时，为“面上保护”提供物质基础和资金支付，促使生态建设环境保护与矿产资源勘查开发达到双赢。

5.制定实施反映市场供求关系和体现生态价值、代际补偿的生态补偿制度

建立实施以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，依据生态价值、生态保护成本，调节生态保护利益攸关者之间关系的生态补偿制度，基本原则是“谁保护，谁受益”，“责、权、利统一”。

实施生态补偿制度要建立一个政府主导与市场交易相结合的生态补偿平台，对不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方法进行协商对话，组织实施。

对于基础地质工作、矿产远景调查和部分形成矿产资源战略储备基地的矿产普查所造成生态环境破坏和污染的补偿主体是政府；矿区勘查开发造成生态环境破坏和污染的补偿主体是企业。对工作区和矿区生态价值的损失，应以修复生态系统成本确定补偿标准。

按照我国的气候和地貌等自然条件，将全国陆地生态系统划分

为3 个生态大区：东部季风生态大区、西部干旱生态大区和青藏高

寒生态大区；然后依据《生态功能区划暂行规程》，将全国生态功能

区划分为3 个等级：

（1）根据生态系统的自然属性和所具有的主导服务功能类型，

将全国划分为生态调节、产品提供与人居保障3 类生态功能一级区。

（2）在生态功能一级区的基础上，依据生态功能重要性划分生

态功能二级区。生态调节功能包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、

生物多样性保护、洪水调蓄等功能；产品提供功能包括农产品、畜

产品、水产品和林产品；人居保障功能包括人口和经济密集的大都

市群和重点城镇群等。

（3）生态功能三级区是在二级区的基础上，按照生态系统与生

态功能的空间分异特征、地形差异、土地利用的组合来划分生态功

能三级区。 全国生态功能一级区共有3 类31 个区，包括生态调节功能区、

产品提供功能区与人居保障功能区。生态功能二级区共有9 类67 个

区。其中，包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、

洪水调蓄等生态调节功能，农产品与林产品等产品提供功能，以及

大都市群和重点城镇群人居保障功能二级生态功能区。生态功能三

级区共有216 个。全国生态功能区划体系见表1，区划方案见附一和

附图4。

表 1 全国生态功能区划体系

生态功能一级区

（3 类）

生态功能二级区

（9 类）

生态功能三级区举例

（216 个）

水源涵养 大兴安岭北部落叶松林水源涵养

生态调节 防风固沙 呼伦贝尔典型草原防风固沙

土壤保持 黄土高原西部土壤保持

生物多样性保护三江平原湿地生物多样性保护

生态调节

洪水调蓄 洞庭湖湿地洪水调蓄

农产品提供 三江平原农业生产

产品提供

林产品提供 大兴安岭林区林产品

大都市群 长三角大都市群

人居保障

重点城镇群 武汉城镇群

四、生态功能区类型及概述

全国生态功能三级区中水源涵养功能、土壤保持、防风固沙、

生物多样性保护、洪水调蓄、农产品提供、林产品提供，以及大都

市群和重点城镇群等功能区共216 个（表2）。各类生态功能区的空

间分布特征、面临的问题和保护方向概述如下：

表2 全国陆地生态功能区类型统计表

主导生态服务功能 三级区数量（个） 面积（万平方公里） 面积比例（%）

水源涵养 50 237.90 24.78

土壤保持 28 93.72 9.76

防风固沙 27 204.77 21.33

生物多样性保护 34 201.05 20.94

生

态

调

节

洪水调蓄 9 7.06 0.73

农产品提供 36 168.63 17.57

产

品

提

供 林产品提供 10 30.90 3.22

大都市群 3 4.23 0.44

人

居

保

障 重点城镇群 19 8.03 0.84

合 计 216 956.29 99.61

注：本区划不含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省，其面积合计为3.71 万平方公里。

1.水源涵养生态功能区

全国共有水源涵养生态功能三级区50 个，面积237.90 万平方

公里，占全国国土面积的24.78%。其中对国家生态安全具有重要作

用的水源涵养生态功能区主要包括大兴安岭、秦巴山地、大别山、

淮河源、南岭山地、东江源、珠江源、海南省中部山区、岷山、若

尔盖、三江源、甘南、祁连山、天山以及丹江口水库库区等。

该类型区的主要生态问题：人类活动干扰强度大；生态系统结

构单一，生态功能衰退；森林资源过度开发、天然草原过度放牧等

导致植被破坏、土地沙化、土壤侵蚀严重；湿地萎缩、面积减少；

冰川后退，雪线上升。

该类型区的生态保护主要方向：

（1）对重要水源涵养区建立生态功能保护区，加强对水源涵养

区的保护与管理，严格保护具有重要水源涵养功能的自然植被，限

制或禁止各种不利于保护生态系统水源涵养功能的经济社会活动和

生产方式，如过度放牧、无序采矿、毁林开荒、开垦草地等。

（2）继续加强生态恢复与生态建设，治理土壤侵蚀，恢复与重

建水源涵养区森林、草原、湿地等生态系统，提高生态系统的水源

涵养功能。

（3）控制水污染，减轻水污染负荷，禁止导致水体污染的产业

发展，开展生态清洁小流域的建设。

（4）严格控制载畜量，改良畜种，鼓励围栏和舍饲，开展生态产

业示范，培育替代产业，减轻区内畜牧业对水源和生态系统的压力。

2.土壤保持生态功能区

全国共有土壤保持生态功能三级区28 个，面积93.72 万平方公

里，占全国国土面积的9.76%。其中对国家生态安全具有重要作用

的土壤保持生态功能区主要包括太行山地、黄土高原、三江源区、

四川盆地丘陵区、三峡库区、南方红壤丘陵区、西南喀斯特地区、

金沙江干热河谷等。

该类型区的主要生态问题：不合理的土地利用，特别是陡坡开

垦，以及交通、矿产开发、城镇建设、森林破坏、草原过度放牧等

人为活动，导致地表植被退化、土壤侵蚀和石漠化危害严重。

该类型区生态保护的主要方向：

（1）调整产业结构，加速城镇化和社会主义新农村建设的进程，

加快农业人口的转移，降低人口对土地的压力。

（2）全面实施保护天然林、退耕还林、退牧还草工程，严禁陡

坡垦殖和过度放牧。

（3）开展石漠化区域和小流域综合治理，协调农村经济发展与

生态保护的关系，恢复和重建退化植被。

（4）严格资源开发和建设项目的生态监管，控制新的人为土壤

侵蚀。

（5）发展农村新能源，保护自然植被。

3.防风固沙生态功能区

全国有防风固沙生态功能三级区27 个，面积204.77 万平方公

里，占全国国土面积的21.33%。其中，对国家生态安全具有重要作

用的防风固沙生态功能区主要包括科尔沁沙地、呼伦贝尔沙地、阴

山北麓－浑善达克沙地、毛乌素沙地、黑河中下游、塔里木河流域，

以及环京津风沙源区等。

该类型区的主要生态问题：过度放牧、草原开垦、水资源严重

短缺与水资源过度开发导致植被退化、土地沙化、沙尘暴等。

该类型区生态保护的主要方向：

（1）在沙漠化极敏感区和高度敏感区建立生态功能保护区，严格

控制放牧和草原生物资源的利用，禁止开垦草原，加强植被恢复和保护。

（2）调整传统的畜牧业生产方式，大力发展草业，加快规模化

圈养牧业的发展，控制放养对草地生态系统的损害。

（3）调整产业结构、退耕还草、退牧还草，恢复草地植被。

（4）加强西部内陆河流域规划和综合管理，禁止在干旱和半干

旱区发展高耗水产业；在出现江河断流的流域禁止新建引水和蓄水

工程，合理利用水资源，保障生态用水，保护沙区湿地。

4.生物多样性保护生态功能区

全国共有生物多样性保护生态功能三级区34 个，面积201.05

万平方公里，占全国国土面积的20.94%。其中，对国家生态安全具

有重要作用的生物多样性保护生态功能区主要包括长白山山地、秦

巴山地、浙闽赣交界山区、武陵山山地、南岭地区、海南岛中南部

山地、桂西南石灰岩地区、西双版纳和藏东南山地热带雨林季雨林

区、岷山－邛崃山、横断山区、北羌塘高寒荒漠草原区、伊犁－天

山山地西段、三江平原湿地、松嫩平原湿地、辽河三角洲湿地、黄

河三角洲湿地、苏北滩涂湿地、长江中下游湖泊湿地、东南沿海红

树林等。

该类型区的主要生态问题：人口增加以及农业和城市扩张，交

通、水电水利建设，过度放牧、生物资源过度开发，外来物种入侵

等，导致森林、草原、湿地等自然栖息地遭到破坏，栖息地破碎化、

岛屿化严重；生物多样性受到严重威胁，许多野生动植物物种濒临

灭绝。

该类型区生态保护的主要方向：

（1）加强自然保护区建设和管理，尤其自然保护区群的建设。

（2）不得改变自然保护区的土地用途，禁止在自然保护区内开

发建设，实施重大工程对生物多样性影响的生态影响评价。

（3）禁止对野生动植物进行滥捕、乱采、乱猎。

（4）加强对外来物种入侵的控制，禁止在自然保护区引进外来

物种。

（5）保护自然生态系统与重要物种栖息地，防止生态建设导致

栖息环境的改变。

5.洪水调蓄生态功能区

全国共有洪水调蓄三级生态功能区9 个，面积7.06 万平方公里，

占全国国土面积的0.73%。其中，对国家生态安全具有重要作用的

洪水调蓄生态功能区主要包括松嫩平原湿地、淮河中下游湖泊湿地、

江汉平原湖泊湿地、长江中下游洞庭湖、鄱阳湖、安徽省沿江湖泊

湿地等洪水调蓄生态功能区。这些区域同时也是我国重要的水产品

提供区。

该类型区的主要生态问题：由于流域土壤侵蚀加剧，湖泊泥沙

淤积严重、湖泊容积减小、调蓄能力下降；围垦造成沿江沿河的重

要湖泊、湿地萎缩；工业废水、生活污水、农田退水大量排放，以

及淡水养殖等导致地表水质受到严重污染；血吸虫和其他流行性疾

病的传播，危害人民身体健康。

该类型区生态保护的主要方向：

（1）加强洪水调蓄生态功能区的建设，保护湖泊、湿地生态系

统，退田还湖，平垸行洪，严禁围垦湖泊湿地，增加调蓄能力。

（2）加强流域治理，恢复与保护上游植被，控制土壤侵蚀，减

少湖泊、湿地萎缩。

（3）控制水污染，改善水环境。

（4）发展避洪经济，处理好蓄洪与经济发展之间的矛盾。

6.农产品提供生态功能区

农产品提供生态功能区主要是指以提供粮食、肉类、蛋、奶、

水产品和棉、油等农产品为主的长期从事农业生产的地区，包括全

国商品粮基地和集中连片的农业用地，以及畜产品和水产品提供的

区域。全国共有农产品提供生态功能三级区36 个，面积168.63 万

平方公里，占全国国土面积的17.57%，集中分布在东北平原、华北

平原、长江中下游平原、四川盆地、东南沿海平原地区、汾渭谷地、

河套灌区、宁夏灌区、新疆绿洲等商品粮集中生产区，以及内蒙古

东部草甸草原、青藏高原高寒草甸、新疆天山北部草原等重要畜牧

业区。

该类型区的主要生态问题：农田侵占、土壤肥力下降、农业面

源污染严重；在草地畜牧业区，过度放牧，草地退化沙化，抵御灾

害能力低。

该类型区生态保护的主要方向：

（1）严格保护基本农田，培养土壤肥力。

（2）加强农田基本建设，增强抗自然灾害的能力。

（3）发展无公害农产品、绿色食品和有机食品；调整农业产业

和农村经济结构，合理组织农业生产和农村经济活动。

（4）在草地畜牧业区，要科学确定草场载畜量，实行季节畜牧业，

实现草畜平衡；草地封育改良相结合，实施大范围轮封轮牧制度。

7.林产品提供生态功能区

林产品提供生态功能区主要是指以提供林产品为主的林区，即

速生丰产林基地。全国共有林产品提供生态功能三级区10 个，面积

30.90 万平方公里，占全国国土面积的3.22%，集中分布在大兴安

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岭、长白山、长江中下游丘陵、四川东部丘陵、云南西南山地等速

生丰产林基地集中区。

该类型区的主要生态问题：林区过量砍伐，森林质量下降较为普遍。

该类型区的生态保护主要方向：

（1）加强速生丰产林区的建设与管理，合理采伐，实现采育平

衡，协调木材生产与生态功能保护的关系。

（2）改善农村能源结构，减少对林地的压力。

8.大都市群

大都市群主要是指我国人口高度集中的城市群，主要指京津冀

大都市群、珠三角大都市群和长三角大都市群生态功能三级区3 个，

面积4.23 万平方公里，占全国国土面积的0.44%。

该类型区的主要生态问题：城市无限制扩张，污染严重，人居

环境质量下降。

该类型区生态保护主要方向：加强城市发展规划，合理布局城

市功能组团；加强生态城市建设，大力调整产业结构，提高资源利

用效率，控制城市污染，推进循环经济和循环社会的建设。

9.重点城镇群

重点城镇群是指我国主要城镇、工矿集中分布区域，主要包括

哈尔滨城镇群、长吉城镇群、辽中南城镇群（大连－沈阳）、山西省

中部城镇群（太原为中心）、鲁中城镇群、胶东半岛城镇群（青岛－

烟台）、中原城镇群（郑州及其周边地区）、武汉城镇群、昌九城镇

群（南昌－九江）、长株潭城镇群、海峡西岸城镇群（厦门－福州）、

海南北部城镇群、重庆城镇群、成都城镇群、北部湾城镇群、滇中

城镇群（昆明周边地区）、关中城镇群、兰州城镇群、乌鲁木齐城镇

群。全国共有重点城镇群生态功能三级区19 个，面积8.03 万平方

公里，占全国国土面积的0.84%。

该类型区的主要生态问题：城镇无序发展，城镇环境污染严重，

环保设施严重滞后，城镇生态功能低下。

该类型区的生态保护主要方向：加快城市环境保护基础设施建

设，加强城乡环境综合整治；建设生态城市，优化产业结构，发展

循环经济，提高资源利用效率。

各类生态功能区的主要生态问题、生态保护方向、限制或禁止

措施详见表3。

表3 各类生态功能区的主要生态问题、生态保护方向、限制或禁止措施

功能区类型 主要生态问题 生态保护方向 限制或禁止措施

水源涵养

植被破坏、土壤侵蚀严重；湿地

萎缩、面积减少；冰川后退，雪

线上升

建立生态功能保护区，保护和恢复天然植被

控制水污染，减轻水污染负荷，严格限

制导致水体污染、植被破坏的产业发展

土壤保持植被退化、土壤侵蚀和石漠化危害严重退耕还林、退牧还草，小流域综合治理，发展农村替代能源，严格资源开发的生态监管严禁陡坡垦殖和过度放牧，严禁乱砍滥伐树木防风固沙过度放牧、草地开垦、水资源不合理开发和过度利用导致植被退化、土地沙化建立生态功能保护区，发展圈养牧业，退耕还草，合理利用水资源严禁过度放牧、樵采、开荒，限制经济开发活动生物多样性保护自然栖息地破坏和破碎化严重，生物资源过度利用，外来物种入侵，濒危物种增加加强自然保护区建设，维护生态系统的完整性禁止对生物多样性有影响的经济开发，加强外来物种入侵控制，禁止滥捕、乱采、乱猎洪水调蓄 湿地萎缩、湖泊调蓄能力下降建立洪水调蓄生态功能保护区，退田还湖，发展避洪经济严禁围垦湖泊、湿地，禁止在行滞洪区建立永久性设施和居民点农产品提供农田侵占、土壤肥力下降、农业面源污染严重；在草地畜牧业区过度放牧，草地退化沙化，抵御自然灾害能力低保护基本农田，加强农田基本建设，发展无公害农产品、绿色食品和有机食品，调整农业产业和农村经济结构；在草地畜牧业区，要科学确定草场载畜量，实现草畜平衡，草地封育改良相结合，实施大范围轮封轮牧制度严禁破坏基本农田。禁止草场开垦和过度放牧林产品提供林区过量砍伐，森林质量下降较为普遍加强速生丰产林区的管理，改善农村能源结构，对林区合理采伐，采育平衡禁止林木滥采滥伐大都市群 城市无限制扩张，污染严重加强城市发展规划，合理布局城市功能组团，加强城市污染源控制，保护城市生态限制城市的无限制扩张重点城镇群环保设施严重滞后，城镇生态功能低下加快城镇环境保护基础设施建设，加强城乡环境综合整治；建设生态城市限制建设用地过快增长

五、全国重要生态功能区域根据各生态功能区对保障国家生态安全的重要性，以水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄5 类主导生态调节功能为基础，初步确定了50 个重要生态服务功能区域（附图5）。

各重要区域的名称、主导功能和辅助功能见表4，详细内容见附二。表4 全国重要生态功能区域.....（节选）