农村宅基地退出补偿机制

　农村宅基地退出补偿机制是怎样的?2014年7月，国家发改委、中央编办等11部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，要求改革完善农村宅基地制度，启动宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法等。

　

　本期聚焦梳理了近年来部分省市农村宅基地退出与补偿机制的相关探索与实践，以资借鉴。

　随着城镇化进程加快，农村宅基地闲置问题日趋严重，全国各省区的农村地区均不同程度存在?空心户?和?空心村?现象。据统计，目前我国农村约有10%至20%的闲置宅基地，部分地区闲置率甚至高达30%。建立健全科学合理的宅基地退出机制，释放农村建设用地价值，有利于集约推进新型城镇化，维护农民土地权益，是当前城乡发展一体化进程中亟需研究解决的重要课题。日前，国家发改委、中央编办等11部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》(发改规划[2014]1229号)，提出在充分尊重农民意愿的前提下，启动宅基地有偿使用和有偿退出制度。

　◎ 宅基地退出补偿

　宅基地是指农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地。其中生活附属设施包括住宅基地面积以外的厨卫、禽兽舍、厕所、工具房、庭园等农户院墙以内的其它用地。按照土地管理法的规定，我国实行?一户一宅?制度，农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。

　宅基地退出有利于节约集约利用农村集体建设用地。目前的退出方式主要有两种，一是不改变农民对农村宅基地的使用权，由地方政府和农村集体经济组织合作实施，通过统一的规划设计和基础设施建设进行旧村改造，改善农民生活条件;二是鼓励有条件的农民放弃农村宅基地使用权成为城镇居民，主要有城中村治理、宅基地换房等途径。

　宅基地退出补偿是通过建立引力机制来合理引导农户自愿退出宅基地。退出补偿对象一般有两种：一种是自愿退出宅基地到城镇买房或入住农村集体建设公寓房的农户;另一种是?建新拆旧?过程中，愿意使用低于规定面积标准的宅基地的农户。宅基地退出补偿方式可以分为建设性补偿、实物补偿、货币补偿等。建设性补偿是通过乡村规划和基础设施建设的完善，对农民退出旧宅基地进行补偿;实物补偿是指通过住房安置的方式，对退出宅基地的农民进行补偿;货币补偿是指以现金的形式对自愿退出宅基地的农民进行补偿。在实施过程中，上述方式可结合使用。

　◎ 地方探索

　安徽：建立退出补偿激励机制

　2013年10月，安徽省颁布了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》实施方案，提出在符合规划和用途管制的前提下，集体经营性建设用地使用权人可以通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式，按照现行建设用地标准，将宅基地用于工业、商业、旅游和农村村民住宅小区建设等。具体做法包括：一是实行宅基地占用农用地备案核销制度，保障农村村民的宅基地权利;二是探索建立宅基地退出激励机制，农村村民主动退出依法取得使用权的宅基地，由农村集体经济组织或者政府予以奖励，并采取经济等手段予以激励;三是探索宅基地流转制度，允许农村村民通过流转方式使用其他农村集体经济组织的宅基地。宅基地退出后复垦为农用地的，将对原使用人予以补助，根据不同类型，每亩最高可获6万元补助。

　浙江嘉兴：?两分两换?模式

　2008年12月，浙江出台《关于加快推进农村改革发展的实施意见》试点开展农户宅基地置换和流转。其中，嘉兴的?两分两换?方案备受瞩目，?两分?是指?宅基地和承包地分开、征地和拆迁分开?，农民的宅基地和承包地可以分别处置，自主选择保留或者置换。?两换?是指?以土地承包经营权置换社会保障?和?以宅基地置换城镇住房?。具体而言，先由政府投资成立国有投资开发公司，再到银行融资，然后在安置区域先行占用一定面积的土地(从其他地方调剂的建设用地指标)建设住宅公寓。在农民自愿的前提下，以其宅基地换取一套住宅，然后政府将农民的宅基地收归国有并复垦为耕地，这些耕地将为城市换来一定比例的建设用地指标。银行贷款的偿还大部分依赖于这部分新增建设用地的出让收入。

　?两分两换?让农民的生产和生活资料变成有价资产，在增加农民财产性收入的同时，也解决了农民的社会保障问题，是对现有农村土地制度的创新和有益尝试。

　四川彭州：?土地银行?模式

　为解决灾后重建农民集中居住点而产生的土地权属调整等问题，四川彭州市在2008年开始对?土地银行?模式进行探索。?土地银行?是指农业资源经营专业合作社，是由政府组织成立的具有存贷、置换、整合、土地质押、出租和农业保险等业务，承担信用中介的土地流转机构。其运作模式是：首先由评估机构对农户的土地确定一个储存价格;农户在自愿的.前提下将土地使用权(承包地使用权、农村集体建设用地使用权以及?拆院并院?之后的农民宅基地使用权)存入土地银行，获得存入利息;土地银行再将土地贷给土地需求者(如农业企业，种植、养殖大户)，后者根据约定的用途经营土地，并支付利息。在这一过程中，?土地银行?赚取利息差额，用于自身发展和建立风险资金等。农民存入土地后，可以通过就地务工获得收入。

　?土地银行?为农户和其他市场主体搭建了一个平台，通过这一平台，农民可获得较稳定的财产性收入和工资收入;土地需求者不直接与农户打交道，降低了其风险和成本。此外，通过?土地银行?对农村土地进行分类整合，?零存整贷?，有利于加快农地流转，实现土地的集约化、规模化经营，也有利于促进农村劳动力转移和生产方式的转变。

　重庆：?地票交易?模式

　经国务院批准，重庆于2008年12月成立了重庆农村土地交易所，探索地票制度。?地票交易?是基于城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡。其基本原理是通过集中居住等方式，节省出农村建设用地，复垦后折算为虚拟的建设用地指标，增加城市的建设用地。地票运行全过程分四个环节：一是将闲置的农村建设用地复垦为耕地;二是验收合格后，确认地票数额(即腾出的建设用地指标);三是通过农村土地交易所将地票面向社会公开交易;四是购得地票的单位在城市规划区内选定待开发土地，办理征收转用手续并完成补偿安置后即取得国有建设用地使用权。收益分配方面，地票成交价款全部用于农民增收和农业、农村建设：腾出的宅基地及附属设施用地以?地票?形式获取的纯收益中85%给农户，剩余的15%以及其他集体建设用地以?地票?形式获取的纯收益至少80%留给村集体经济组织。

　?地票交易?实现了建设用地指标的商品化，使固化的土地资源转化为可流动的资本，通过用地指标远距离、大范围的置换，盘活了农村地区闲置的建设用地资源，有利于促进农民增收和改善农村生产生活条件，从而实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的目标。

　◎ 国家政策

　中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定

　2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出?保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。?

　国土资源部完善农村宅基地管理制度通知

　2013年3月，国土部下发了《国土资源部完善农村宅基地管理制度通知》，明确探索宅基地管理的新机制，落实最严格的节约用地制度。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，凡村内有空闲宅基地未利用的，不得批准新增建设用地。鼓励通过改造原有住宅，解决新增住房用地。各地要根据地方实际情况制定节约挖潜、盘活利用的具体政策措施。

　关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知

　2014年7月，国家发改委、中央编办等11部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》(发改规划[2014]1229号)。改革完善农村宅基地制度，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法;启动试点地区将建立宅基地确权、登记、颁证改革完善农村宅基地制度，并在修订农村宅基地用地标准和农村居民点人均建设用地空置标准的基础上，探索宅基地使用权人在宅基地占有、使用、收益和处分权能。

　◎ 专家观点

　叶兴庆(国务院发展研究中心农村经济研究部部长)：

　物权法已将宅基地使用权界定为用益物权，但这还不够。因为宅基地使用权还不能抵押、流转，农民的房屋附着在不能流转的宅基地上，导致农民房屋价值不能得到充分体现。第一步应放宽农民房屋流转的限制条件，允许农房抵押、担保、转让，并允许因房地不可分离、随房屋流转而必然产生的宅基地使用权流转。农村集体经济组织作为宅基地的所有者，可向购买农房、购买宅基地使用权的人收取一定的集体土地使用权有偿使用费。对购买农房者应设置严格的资格条件和使用、维修改造规定，防止城市资本一窝蜂地到农村买房。第二步应放宽宅基地使用权流转的限制条件。这需要一个长期的过程，也需要很多前提条件,比如要解决宅基地不能再无偿取得、明确使用期限等制度问题。

　刘守英(国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员)：

　允许宅基地的商品化、资本化，是城市近郊地区迫在眉睫的选择，不容回避。它既可以解决我国农民分享土地级差收益的机制，又可以打通城市房地产市场与农村租屋市场，改变目前政府独家供地和开发商独家供房的局面。目前政府主导的城镇化模式，允许宅基地商品化，将节约出来的宅基地以自用、厂房出租、土地出租等方式集约利用，将土地的级差收益留在农村。

　文辉(国家发改委城市和中小城镇改革发展中心规划研究部主任)：

　在我国经济快速发展的背景下，由于乡村地区规划缺失和管理不规范，农村集体用地土地利用率较低，并存在部分用地闲置。只有加快土地制度改革，才能解决现阶段城市建设用地缺乏造成地价高企，农村集体用地闲置荒废得不到应有价值的现象。

　黄小虎(中国土地学会副理事长、中国土地勘测规划院研究员)：

　农村宅基地市场需要放开。只有放开市场，?才有可能规范?。农村地区土地整理利用的潜力很大。因为过去农民宅基地分散，且部分宅基地超标严重，还有一部分人其实已不务农了。所以，盘活农村宅基地是赋予农民财产性收入最现实的途径。现在农民的财产性收入占总收入的比例不到3%，非常低。而集体建设用地和宅基地的盘活对于城乡结合部的农村居民而言，意义十分重大。

　李国祥(中国社会科学院农村发展研究所研究员)：

　通过宅基地退出补偿机制，可以减少农民进入城镇后的经济负担，更好地推进新型城镇化。但同时要注意应将退出后的宅基地优先用于农业，以复垦为主，在补充满足了农地指标后再适当搞一些非农建设。退出后如何对土地实行严格的用途管制非常关键，否则当宅基地退出在全国推广后，完全有可能走上以前耕地征用的老路，出现非农化、侵犯农民权益等一系列乱象。

　拓展阅读：农村宅基地退出三种补偿方式，你知道几种?

　一、货币补偿

　这是最常见的方式，你答应退出农村的宅基地，便按照退出的面积给你一定数额的金钱补偿，但是这个补偿可没有规定的数额，得根据什么区域来商定的，有高有低，而且差距非常大。

　据了解，上海市退出宅基地的金钱补偿有的可达到一亩上百万元，重庆的部分地区只能达到一亩15万元，湖北沙洋县仅仅2.58万元/亩，差距达到了几十倍。

　这个方式我相信有的农民高兴，有的农民会不同意，为啥?给的钱不一样，有多有少，给钱多的肯定皆大欢喜，给钱少的，我还不如不退出了呢，给那点钱也不够干啥的。

　二、补偿楼房

　这种是拆掉农民的房子，将农民集中居住到由地方政府新建设的楼房上。这种也给钱，不过是将钱抵消了楼房款。

　这个就比较有争议了，你给的多了还行，我换完一个楼房还能剩点(但基本上政府是不会让你剩的，你懂的!)，但是要是补偿的不够换楼房的，我还得添钱，那我就不干了，我还不如在乡下的小破房住着呢。

　还真有真实的案例，因为农民发现新楼房住着还没有乡下的房子好，就不愿意上楼，地发强制性执行，还引发了频繁的冲突甚至血案。

　三、平等置换商品房

　将农民的住房拆掉，置换相同面积的商品房。

　这个还是不错的，在这三条里面感觉是对农民最有利的一种方式，虽然咱农村的宅基地看似很值钱，但是得有人买才能变出钱来不是，你守着个金疙瘩也不能当饭吃啊。

　但是换成商品房就不一样了，商品房具有极高的价值，而且方便交易，这才是真正方便农民的政策，像江苏常州的海虞镇、上海嘉定的外冈镇都是这么弄得，颇受农民的欢迎。

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常州户口迁入条件：

买房/年龄：

市辖区落户条件放宽。对年龄不超过35周岁者，不再设置合法稳定住所条件，合法稳定就业并依法缴纳社保、申领居住证的人员，可以申请落户；年龄35周岁以上，有合法稳定住所（如果租赁房屋须按照规定办理租赁登记备案、且合法稳定就业并依法缴纳社保满1年）、申领居住证的人员，可以申请落户。本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母申请落户的条件，将合法稳定住所（不含租赁）的范围，由本人所有放宽为本人、配偶、父母或子女所有。

拆迁安置小区可以办理市外迁入。对于尚未办理不动产权证的征地拆迁安置小区，可以凭拆迁安置结算单或安置房屋协议等相关房屋安置证明资料，办理购房落户、投靠亲属等市外迁入事项。

补充：合法稳定住所：

本规定所称合法稳定住所，是指购买、自建、继承、受赠的产权住房和政府提供的公共租赁住房。

落户要有合法稳定住所证明，它包括合法稳定住所不动产权证书（土地使用证、房屋所有权证），公有房屋租赁使用证明，农村地区自建房尚未办理完成不动产登记的，可以提交建设工程许可、宅基地使用等相关证明材料。

合法稳定住所证明不能反映出房屋用途的，申请办理户口登记时还应当提供房屋土地使用证。

人才：

常州市还采取措施畅通落户渠道。各类优秀、紧缺人才，本市录用的公务员，事业单位聘用的工作人员，机关、企事业单位调入人员，凭相关手续可以直接在本市落户；放宽集体户设立条件，按需设立企业单位集体户，不受集体户成员数量、房屋权属等条件限制。

职业：

①高校毕业生、高级技师、技师、留学归国人员在本市依法缴纳社会保险并申领(签注)《江苏省居住证》的，本人、配偶和未婚子女可以申请在本市落户。

高级工、中级工、初级工、职业院校毕业生在本市依法缴纳社会保险并申领(签注)《江苏省居住证》的，可以申请在本市落户。

高级工、中级工、初级工、职业院校毕业生在本市依法缴纳社会保险并申领(签注)《江苏省居住证》均满1年的，其配偶和未婚子女可以申请在本市落户。

②符合规定引进的各类优秀、紧缺人才，本人、配偶和未婚子女可以申请在本市落户。

经依法批准引进的教练员、运动员，可以申请在本市落户。

本市录用的公务员，事业单位聘用的工作人员，机关、企事业单位调入人员，本人、配偶和未婚子女可以申请在本市落户。

③经依法批准的军队干部随军家属、驻常部队女士官的未成年子女，可以申请在本市落户。

经依法安置的军队转业干部和随迁家属，可以申请在本市落户。

经依法安置的退役军人和军队无军籍退休退职职工，可以申请在本市落户。

④原户籍系本市居民，因国家建设需要工作调动、下放农村、支援边疆、支援三线建设到外地工作的退休人员，申请回原籍落户的，可以在本人合法稳定住所落户;无合法稳定住所的，可以在城镇地区直系亲属或兄弟姐妹合法稳定住所家庭户落户。

老人：

1.放宽80周岁以上老人自愿投靠成年子女且不受被投靠人是否为家庭户口限制的落户条件。

2.因国家建设需要工作调动、下放农村、支援边疆、支援三线建设到外地工作的原户籍系本市居民的退休人员，可以申请回原籍落户，合法稳定住所由本人放宽至城镇地区直系亲属或兄弟姐妹的合法稳定住所。

3.城镇地区已退休(或已超过法定退休年龄)和农村地区已满50周岁的父母，可以申请投靠在本市有合法稳定住所的子女。

4.父母双亡的成年子女在本市有合法稳定住所的，其祖父母、外祖父母可以申请投靠。

子女：

1.高校毕业生、高级技师、技师、留学归国人员在本市依法缴纳社会保险并申领(签注)《江苏省居住证》的，本人、配偶和未婚子女可以申请在本市落户。

2.高级工、中级工、初级工、职业院校毕业生在本市依法缴纳社会保险并申领(签注)《江苏省居住证》均满1年的，其配偶和未婚子女可以申请在本市落户。

3.符合规定引进的各类优秀、紧缺人才，本人、配偶和未婚子女可以申请在本市落户。

4.本市录用的公务员，事业单位聘用的工作人员，机关、企事业单位调入人员，本人、配偶和未婚子女可以申请在本市落户。

5.经依法批准的军队干部随军家属、驻常部队女士官的未成年子女，可以申请在本市落户。

6.未婚(离婚)子女可以申请投靠在本市有合法稳定住所的父母。

与本市居民结婚后需投靠共同生活，被投靠人在本市有合法稳定住所的，可以申请在本市落户;被投靠人无合法稳定住所的，其户口登记地的合法稳定住所为其直系亲属所有的，也可以申请在本市落户。

7.城镇地区已退休(或已超过法定退休年龄)和农村地区已满50周岁的父母，可以申请投靠在本市有合法稳定住所的子女。80周岁以上老人自愿投靠成年子女的，不受被投靠人是否为家庭户口限制。

8.父母双亡的未成年子女，可以申请投靠在本市有合法稳定住所的祖父母、外祖父母。

父母双亡的成年子女在本市有合法稳定住所的，其祖父母、外祖父母可以申请投靠。

港澳台，华侨：

香港、澳门、台湾居民经省级以上公安机关出入境管理部门批准，可以申请在本市落户。

经依法批准符合定居本市条件的华侨，可以申请在本市落户。

拓展：常州政策外新生儿落户办理条件：

政策外出生的婴儿(含超生、非婚生育)，须符合：

1、出生时父母双方或一方是本市户籍居民，可在本市父(母)户籍所在地派出所申报出生登记。

2、出生时父母是双军人，且双方或一方是本市驻军部队现役军人，可在本市父(母)驻军所在地派出所申报出生登记。

3、政策外生育办理新生儿入户，必须已经按规定缴纳社会抚养费。

依据：