随着工业化、城市化和市场化的深入发展，我国现有宅基地制度已经越来越不适应发展的要求了。据笔者近年来深入的调查研究发现，主要存在三大基本问题和矛盾，而且已经不可能在现有制度框架中得到解决。

宅基地的福利性分配和无偿使用，导致出现农村人口减少和村庄用地扩大并存的悖论

根据经济发展的一般规律，当一个国家城市化加速发展的时候，因大量农村人口向城市转移，农村居住用地总量一定会相应减少，土地得到节约使用和集约配置。但是，目前我国却出现了一种相反的情况。1978—2006年，我国城市化率从17.93%增长25.98%，年均增长0.93%，其中1996—2006年平均每年增长1.34%。正是在城市化增长最快的这后10年中，全国农村人口减少了1.23亿，人均宅基地面积却从0.29亩上升到0.34亩。在这1 0年全国共增加的100万亩村庄用地中，新增宅基地就约占80万亩左右。

关于农村宅基地的使用面积，中央有关部门早就出台了“一户一宅”的土地面积限额政策，各地政府也都根据自己的实际情况对“一户一宅”的使用面积进行了测算和确定。但是，由于现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用，这种本质上属于按需分配的集体公共产品，很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动。案例调查和一些面上的材料数据表明，宅基地面积超标和“一户多宅”的情况是普遍存在的。比如根据北京市郊平原镇2006年的调查(这是一个对宅基地管理比较严格的镇)，合计违规超占面积占宅基地总面积的59%。

尽管有关政策规定，不再具有农村居民属性的人口(例如农转非人口)，应当退还宅基地由集体重新分配，但在宅基地实行福利性分配和无偿占用的巨大利益驱动下，要村民无偿退出宅基地是很难做到的，减人不减地已成为一种惯性。这种情况，使农村集体可分配宅基地的资源非常紧缺，新增户常常难以及时得到宅基地的分配。在正常分配无法得到满足的情况下，农民就会通过各种方式挤占耕地。据统计，从1980年到1996年，我国耕地共减少6051万亩，其中农村新建房占用 411.4万亩，份额为6.8%，成为耕地流失加剧的一个重要原因。

宅基地不能充分流转和正常市场交易，造成宅基地资源大量闲置，同时隐性流转与交易大量存在

在我国工业化、城市化的加速发展过程中，出现了农村人口的历史性转移、迁徙，已经约有2—3亿农民从农村转向城市就业、居住，使当前农村居民的住房情况出现了复杂的结构性变动。根据我们的调研分析，主要有四种类型：完全居住型，即农民家庭成员完全在农村就业和居住；不完全居住型，这是指农民家庭的部分成员在城市就业和居住，其他成员(主要是老人、妇女和儿童)仍然留居农村，前者通常在节假日返村；完全不居住型，即农民家庭成员完全在城市就业和居住；租约型，主要是指农村家庭有闲置房屋进行出租。

工业化、城市化的加速发展，使第一种类型的数量不断减少，第二、三种类型的数量不断增长，农村“空心户”和“ 空心村”已经成为比较普遍的现象。对于目前农村宅基地及房屋的闲置状况，现在还没有完整统一的数据资料。根据我们看到的一些省市和县级单位的调研材料，大致估算在10%—15%左右。这样，即使按照10%的较低估算，全国2亿亩农村宅基地中也有近2000万亩处于闲置状态。在我国近年来耕地大量减少、土地资源日趋紧缺的发展形势下，这是一个不能容忍的巨大资源浪费。

但另一方面，在实际经济生活中，为现有宅基地制度所不允许的“非法流转”和“非法交易活动”又大量存在。产生这种情况的最深层原因，是城市化发展引起城乡人口对向流动和多向流动，城乡居民大量混居和村民人口与非村民人口大量混居已经成为一种趋势，由此产生了巨大的农村住房需求。在不允许农村宅基地及房屋向非农流转的制度规定下，必然导致形成一个日趋活跃的宅基地隐性市场。尤其是在城乡结合部的城郊地区，农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式的私下流转与灰色交易大量存在，据估算已经达到10%—15%，有的地方甚至达到40%以上。这种具有相当规模的私下流转与灰色交易活动，已经引发出越来越多的社会矛盾和法律纠纷，成为影响社会安定的一个重要因素。

宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，是造成当前市场发展中农民财产利益损失的一个重要因素

现在城市的房地产已经进入高度市场化发展阶段，城市住房已经成为城市居民最重要的市场化财产，据统计大约占城市居民资产总量的70%—80%。在这种情况下，如果继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，农民住房就不能享受同城市居民住房一样的财产权力和可能获得的财产性收入，对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失了。

在调研中我们看到一个典型案例。西南地区某县农民，以3万元价格把一个景观极佳的宅院及房屋卖给县城干部，后者在这个地方盖起一座别墅。在我们认为农民吃了大亏和交易非常不合理的时候，当地同志发表了完全不同的看法，他们认为农民非但没有吃亏，而且拿到了几乎是当地最高的房屋补偿价格，是很公平的买卖双赢。这就反映了一个带有普遍意义的问题：卖方农民的交易价格是真实的吗？

根据经济学的原理，一个物品只有在充分交易和充分竞争的情况下才能显示其真实市场价值即交易价值。在目前制度下，宅基地使用权不能进入市场，交易价值为零。宅基地房屋不能市场化交易，就只能进行简单的成本估值估价。这样，在有农民宅基地参与的大量交易活动中——无论是政府拆迁还是私下买卖、租赁，农民宅基地及居屋的真实交易价值就肯定会被低估。由此判断，在上述案例中，卖方农民的交易价格是不真实的和被大大低估的，不等价交换的损失方是卖方农民，买方则得到了大量超额收益。

(作者为国家行政学院副院长、教授、博导)

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新中国成立以后，我国农村宅基地的产权制度经历了六次比较重要的变迁过程。

一、1950年颁布的《土地改革法》，明确规定我国实行农民的土地所有制，包括了宅基地的农民个人所有。

二、合作化时期，土地所有制关系进行了重大变革，但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。

三、公社化初期，农村集体所有制的公有化程度进一步发展，仍然没有对农民宅基地的产权规定作出新的修改，没有对农民宅基地的原有产权使用规定做出改变。

四、公社化高潮时期，规定了宅基地归集体所有，同时规定房屋属农民私有，并正式形成了“一宅两制”的产权制度，即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有。

五、改革开放后的80年代，明确规定了具有面积限额的一户一宅制度，同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移，以及允许某些城镇非农业户口申请使用宅基地建房。

六、改革开放后的90年代和进入新世纪后，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。

如何解决中国农村土地搁置问题案例

改革完善农村宅基地制度，是我国农村发展现实的客观需要。我国现行农村宅基地制度是长期以来形成的。按现行制度规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在实践中，这一标准并未得到有效执行，农村宅基地存在不少问题。主要是：第一，超标准占用宅基地现象十分突出，造成了宅基地对耕地资源的大量挤占。超标准占用的主要表现，有的是一户多处宅基地，有的是尽管一户一处宅基地但面积明显超过标准。据中部某省国土资源部门的抽样调查，全省约15%的农户一户拥有多处宅基地，城中村和城乡结合部的一户多处宅基地比例更是高达40%以上。即使是一户一处宅基地的农户，建房占地面积超标准现象也很普遍。各地尽管大多对每户宅基地的审批指标控制在120－200平方米，但绝大多数农民都将这一指标理解为住房主体建筑的墙基面积，并未将辅助用房、柴草垛、场院、院落等占地面积包括在内，因而在主体住宅之外尽可能多地占地、乱搭滥建，形成相互攀比、多占土地的不良风气。超占现象在平原地区更为多见，超出的面积也比较大。据北京市有关部门调查，郊区某镇农民户均宅基地1.2亩，户均1.15个宅院，按“一户一院”标准，超标占地面积合计占宅基地总面积的59%。据东部某省调查，该省农村居民点用地按人平均由1996年的122平方米增加到2004年的164平方米，增加34%。第二，闲置宅基地现象大量存在，造成土地资源极大浪费。农村宅基地闲置的主要表现，一是“建新不拆旧”，二是举家进城务工的农民在农村的房屋长期闲置。在农村不少地方，农户建房申请新的宅基地，新住宅建好并搬入居住后，原来的旧房不拆、旧宅基地不交。据上述中部某省国土资源部门对该省一个县的调查，该县全部9792个自然村中，50%以上存在“建新不拆旧”现象。国土资源部的调查显示，农村闲置宅基地、空置住宅占地、村内空闲地面积占农村居民点用地总面积的9%，宅基地闲置浪费现象普遍而且严重。宅基地及住房闲置，不仅浪费了土地资源，而且影响了村容村貌，使农村出现了大量“空心村”。据中国科学院地理资源所调查测算，农村宅基地及住房闲置引发的“空心村”问题十分突出，村庄空心化程度由城市核心区向郊区呈梯度分布，距离城市核心区越远空心化程度越高，平原农业区的“空心村”类型最具代表性，传统农区1/4－1/3有村庄空心化问题。据该所测算，全国农村“空心村”综合整治，增加耕地的潜力达1.14亿亩。国土资源部的资料也显示，通过农村土地综合整治，可新增耕地10%－15%。第三，宅基地使用权权能单一，限制了宅基地对于农民的财产属性和功能。农民在宅基地上建造的房屋无法产权化，限制了农民房屋的财产所有权权能，进而限制了农户房屋财产的经济功能，如抵押、担保等，使农户房屋财产权益无法在经济上充分实现，不能进入社会财产增值体系和流动体系，不利于农户房产增值及实现增值收益，不利于保障农民的财产权益。上述这些现象说明，必须改革完善农村宅基地制度。

一、我国农村土地节约集约利用制度存在的困境

制度本身是代表一种规范运作的社会结构模式，属于社会科学的范畴。我国农村土地节约集约利用制度现今所存在的问题主要表现在供给不足、制度模糊、政策执行力度和保护体系不完善等方面。

土地管理制度供给不足，节约集约利用缺乏制度上的支持。作为农村经济的基础以及农村土地节约集约利用的基础，我国农村土地管理制度难以继续为现代化、国际化以及非农化提供相应的最前沿的支持，具体体现在以下几个方面:

农村土地管理体制不规范。以块为主，条块结合的管理模式是我国现行的主要管理模式，上下级土地管理部门是一种指导政策型服务模式，土地管理部门受上级指导，同时又对人民政府负责。在这种管理体系下，监管和金融互为一体，作为代理人的经济活动主体，政府在追求利益最大化的动机下，很难做到真正有效监管，因此，土地违法现象时常产生。

土地立法体系不健全。随着我国工业化，现代化的发展迅猛，我国现行所执行的农村土地制度包括征收产权、承包经营和权利保障方面均存在着严重的滞后性。例如土地征收条例中现行的土地管理法，缺乏动态的市场标准补偿机制，整体的程序并不规范，缺乏农民的主动民主参与。对于没有被征收的集体建设用地，并没有其他相关配套法律支持。

农村土地质量生态环境不断恶化，治理上无章可循。在新城镇化的推进过程中，部分农用地工非农产业使用是在所难免的事情。但是由于规划的不科学，信息技术和支持制度的不到位导致优良土地缺乏严格的界定和保护，出现占优补劣的现象。在当今村庄规划方面，由于制度资金缺乏，导致青壮年人口常年不在家居住，使得大量空置宅基地的出现，甚至坍塌废弃。中国人口老龄化的形势越来越严重，农村空心化的情况也越来越严重。农村主体老弱化，土地利用效能低，浪费惊人。

土地节约集约利用权责主体由于制度设计模糊而导致缺位。我国宪法和土地管理法中都规定，农村城镇的土地除了法律规定归国家所有以外均属于集体所有，宅基地、自留地也属于集体所有。从法律文本条例解释，农民集体对土地拥有所有权，然而在实践过程中，集体所有制的集体是一个虚位的主体。权利体系被限制或者分割。例如在承包关系的执行过程中，具体作为监督土地用途和技术提供方，本应是担当为农民集体带来收益的角色。然而在实际的过程中，确又限制经营权和经营期限，其过程必须接受政府的指导。在集体土地操作过程中受国家干涉过多的背景下，农户经营主体难以产生积极性，其主动性也难以得到激发，行政的过度干预使得工业化和商业化模式相隔离，使得内部集体的流转权受到损害，最终农民的责任保护意识也被弱化，土地节约集约利用的强度自然也就很低下。

土地政策执行人为制度性异化导致效率低下。虽然我国在制定政策层面上，从模糊渐渐走上清晰，具有相当的价值理性。例如在党的十七届三中全会以来中央提出了两个，最严格的执行土地保护的制度，然而两个严格土地保护的制度的提出，使得我国的土地资源管理从城市开始转移到农村为管理重心，为我国的节约集约型社会指明了重大方向。然而政策的制定不等于政策的执行，在我国现有的制度上只给出政策的文本是绝对不够的，必须要在现实生活中扮演实际发挥作用。按照政策性文本设计，政府的权力体现在以下两个方面。第一是中央政府履行监管职能对土地进行统一的规划和管理。第二是通过把农用地转为建设用地，具有相应的独立审判权力。在实际的执行过程中，由于执行权和裁量权相互结合，从而使得政府行使权力具有无限扩大的可能，地方政府的执行力度远远超过了中央规定的界限。因而导致各种违法现象时有发生。例如通过任意解释公益利益的范围，通过越权审批、先斩后奏、编制理由等手段寻租利益的空间。尤其是在基层乡村，违法现象更为严重，由于农民经济社会权利得不到切实的合理保障，地方扩张的权力导致农村用户承包方土地权利束中的相关权利进一步压缩。

农业相关扶持政策不够，导致农村土地节约集约化强度较低。对农业进行相应的政策性扶植已成为国际性的做法。21世纪以来，我国政府实行了一系列有利于农业生产的政策，然而整体而言，当今的农业扶持政策尚有不健全的地方，保护性结构政策不够合理,支持水平较低。农业扶持力度较低的情况下会导致农村大量耕地搁置,而被更多的经济作物侵占粮食的情况必然发生。此外，由于对农业科技投入的比值较低，农业总体生产潜能不够,效益低下，难以形成有力的节约集约现象。

二、创新有利的农村土地节约集约利用制度的相应措施

工业化和市场化的双重发展，导致了土地资源刚需和土地供给刚性约束性的矛盾越来越激烈。而在解决这一矛盾的过程中制度性的建设是非常关键的。土地节约集约利用不可避免地要受到国家宏观政策经济的影响，而解决土地节约集约利用的关键在于对于制度的创新与供给寻求一种平衡和有效性的措施。

建立有效的土地管理制度，加强制度基础。我国土地腐败案件层出不穷，既有旧体制上的原因又有规划和法制程度覆盖率低的原因存在。针对土地管理进行规范，首先，要对土地管理的行政体制进行规范，特别是要校正地方政府的职能，明确地方政府职能的权限和内容。在地土地管理上通过自上而下和自下而上的双向反馈以及制约机制来防止地方权力的无限扩张。具体而言中央和省级政府土地管理部门，应该实行垂直体系的领导模式，在各地驻派分支机构，分支部门一方面要履行对国有土地的管控，另一方面要充分调动民主积极性参与当地法规环保制定的执行，对于非理性干预应该降低到最低。其次，健全法制管理制度。立法应该在作为一项最基本的产业化和国有资源化度，其也是各项行政执行的前提。我国的立法体系，在土地利用方面应有的公平效益和市场化理念还无法体现，立法严重滞后。从当前实际情况看，应该将改革的重点放在农村土地法律体系方面，加强使用权以及登记，集体建设用地流转和征收制度的改革也应该是重点，确保农村土地有法可依，违法必究。最后应该严格执行长远的土地利用规划。在不违背基本的城乡规划法的基础上，应该秉承自上而下的民主公开原则，学习有效沟通制，确保法律的权威性，不得随意改变法律程序，对于土地规划的一系列管控指标应该具有强制和指导的双重性，此外，应该加强修编程序以及对违法处罚的办法应该进一步细化。

完善土地产权制度，实现土地资源优化配置。根据现今的产权理论，土地产权关系的明晰程度直接关系到是否能有效配置土地资源。针对当前的农村土地产权制度，首先要对土地所有权的所有权方式进行改革。事实上应该严格按照法律所规定的农村土地所有权集体来执行，农村集体的每个成员均有权平等的处置土地的权利，集体土地权利的行使变更应该由农民集体共同决定而不是只有基层组织擅自更改。在所有权的实现方式上应该探索有利于农户用地的制度，保证农民的生产权能够在土地价格收益波动的情况下也实现分配。从当今世界范围来看，针对土地产权关系的处理经历了以归属为中心的处理方式到以应用为中心的发展历程。其次，需要构建农村土地权利体系，实现同地同权，一是保障农民的合法权益。在不变更现有土地所有制的基础上，应当考虑给予农民永久性的土地使用权。在土地承包权方面，应该明确每个集体成员均有使用收益和处分土地的权利。承包权通过承包合同而转变，承包土地的使用权主体是承包户，而不是集体的每一个成员。针对农民住宅建设用地，对使用期界满的情况应该予以无条件顺延。在制度保障安排上应该考虑土地登记流转制度的完善，重视土地所有制的转变。在保障农村集体用地财产完整权利的同时，国家应该完善相应的土地业务体系，坚持严格的土地耕地保护措施和监管措施，加大打击土地方面违法犯罪的行为。对于已发生的违法擅自利用土地的地方政府行为，应该按照市场价格进行赔付。此外，应该重视和改革土地税收制度，通过土地使用权的保有环节统一征收房地产税，抑制过度占用土地的行为，维护民众和社会的利益。

3、完善土地征收制度促进合理利用

土地具有公共性和商品双重属性，是一种可利用的资源。当前土地供需矛盾急需解决，需要明确农村土地的顶层制度设计，完善征收制度，通过立法明确界定所谓公共利益的范围。通过缩小征地的幅度和范围，限定地方政府权力的膨胀，集体土地征收应该参照国有土地征收现有的办法，通过列举和概括两者相结合的模式，既能体现前者的公益性，又不至于限制公共利益的发展性。此外，应该明确集体土地征收补偿的原则。当前国际上流行的做法是实行完全或公平补偿，既通过客观存在的土地价值，而确定补偿的价格机制。从土地本身的属性分析它应该包括自然、经济、心理甚至社会属性。

因此，在征用集体土地的过程中，其补偿机制也应该要进一步拓宽，除了考虑一次性货币补偿之外，还可以尝试采用就业社保股权等补偿机制，通过在城镇化过程中，让农民拥有尊严、有保障、有股权的模式确保补偿机制的公平性和合理性。要想确保公共利益网和大众化的利益就必须，考虑每一个集团成员均有自己的代表话语权，通过充分的参与，才能保证公正、公平、公开，这需要以严谨的程序制定为基础，如果在土地征收过程中违反了正当有序的原则那么土地资源就难以得到有效的配置。当前我国土地管理办法的实施条例明确提出了征收补偿的公告程序，但是该程序只规定被征收人具有受领权，但没有规定其参与调查和审查的程序，而且也没有监督权和异议权。因此，在我国应该考虑把调查和审查程序作为一个先决前置程序，并赋予被征收人应有的知情权、参与权和异议权，由人民法院实行司法上的监督，赋予农民应有的补偿机制谈判权利。

完善农业扶持政策制度，确保土地节约集约利用的长久有效性。当今农业在投入成本，风险方面均进入了高发时期，必须加强对农业体系的保护，实现土地资源的最优化配置和高效利用，使农民的收入得到不断稳定地提高，只有这样才能符合农业可持续发展的目标。通过健全农业支持和保护制度.

首先，要加大对农业力度的支持，通过稳定的财政资金支持稳定增长机制。使得每年的财政支持农业投入，国家固定资产投入，政府土地让出让收入均明显呈现增高的趋势。

第二，需要改变农业的保护方式，提高其生产能力。农村土地的节约集约利用主要通过在基础设施上的投入以及科技的投入来体现，通过改善生产条件激发科技元素来实现合理的农业生产要素的配置，提高综合能力市场竞争力，加强现代农业转变的比例和幅度。

第三，是建立当代的农业保险制度以减轻农业的生产风险，我国农业自然灾害频发，难以保证农民稳定的预期收益。要建立健全农业保险机制，可以考虑政策性保险和商业性保险互为补充的保险体系。政府在农业保险体制中应该在补贴经营管理费用以及农业巨灾风险基金等方面予以一定的支持和保护。

土地是一国之根本，我国正处在社会主义发展的关键阶段。农村土地的集约节约利用是目前土地使用政策的核心和最主要内容。政策和市场手段是落实集约节约使用土地的主要管理方式。政府和企业都要树立集约使用土地的观念，提高土地利用效率，保证经济社会的良好可持续发展。